En 2016, la Agencia Nacional de Petróleo brasileña adoptó una medida muy similar a la que propone por estos días el proyecto del Ejecutivo para desintegrar el mercado del GLP. Pese a que su entrada en vigencia se pospuso para 2019, finalmente la medida fue desechada antes de entrar en vigor. La falta de evidencia sobre un efecto favorable en los precios a consumidores pesó entre los factores detrás de la decisión.
El proyecto del Ejecutivo que busca prohibir la venta directa a clientes por parte de los distribuidores mayoristas de gas licuado de petróleo (GLP) comenzó su tramitación esta semana en la Cámara de Diputados. La iniciativa ha levantado fuertes críticas de parte de los actores de la industria, quienes han alertado sobre posibles incrementos de precios si se concreta la modificación regulatoria. Además, han citado experiencias fallidas de otros países que intentaron cambios similares. Tal es el caso de Brasil.
En dicha nación, durante el año 2003 el mercado se liberó para el segmento del GLP, autorizando a los distribuidores mayoristas, las empresas que envasan el combustible, a comercializar el producto, tanto a distribuidores minoristas como directamente a los consumidores finales. Sin embargo, 10 años más tarde, la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP) inició una revisión integral del marco regulatorio en el mercado del gas, que incluía un examen a los efectos que había tenido la liberación del mercado.
“Considerando que han pasado aproximadamente 10 años, es necesario evaluar si dichas normas aún se ajustan a las mejores prácticas para la regulación del mercado”, planteaba una nota técnica el organismo regulador brasileño.
Tras varios años de debates técnicos, en 2016 y al igual que lo propuesto por las autoridades hoy en Chile, la ANP planteó la posibilidad de prohibir a los distribuidores mayoristas vender directamente el GLP envasado a consumidores finales, lo que forzaba a hacerlo a través de minoristas. Entre las razones para avanzar en esa línea, estaba la concentración de mercado.
En ese entonces, y hasta el día de hoy, la industria de GLP cuenta con cuatro grandes actores a nivel nacional -Ultragaz, Supergasbra, Nacional Gás y Copa Energia- que en conjunto representan cerca del 90% de la participación de mercado. Todo, considerando que en dicha nación la refinación de petróleo es realizada mayoritariamente a nivel local. De hecho, Petrobras, la estatal brasileña de petróleo, genera cerca del 80% de la producción nacional.
Las recomendaciones de la ANP levantaron fuertes críticas desde la industria, pero también de organismos independientes como el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE), la agencia de libre competencia brasileña; la Comisión de Defensa del Consumidor (CDC); e incluso por la Procuraduría General de la Federación brasileña.
Ante dicho escenario, la ANP abrió un período de consultas públicas, donde múltiples actores realizaron presentaciones y entregaron informes que recomendaban no implementar la medida, advirtiendo de efectos negativos sobre el precio y la calidad del servicio de comercialización.
Pese a la oposición, en noviembre de 2016 se emitieron dos resoluciones que derogaban el marco regulatorio del GLP vigente al momento, pero se otorgaba un largo período para que la nueva normativa entrara en vigencia. Tanto así, que quedó pospuesta hasta el 8 de agosto de 2019, tiempo que sería utilizado para “encontrar la mejor solución normativa para generar la menor carga, salvaguardar la seguridad de las operaciones, garantizar el suministro y, sobre todo, ofrecer seguridad jurídica al mercado regulado”, planteaba por entonces la ANP.
Sin embargo, antes de cumplirse el plazo, el 18 de julio de 2019 la propia ANP derogó completamente la medida, tras reconsiderar sus sustentos y efectos.
Décio Oddone, quien fue director general de la ANP hasta enero de 2020, explicó que la decisión de desechar la prohibición a la integración vertical en la industria pasó porque sus posibles efectos perjudiciales en el mercado “nunca se confirmaron en la práctica (…) a pesar de las características de la composición de la oferta en el sector”.
Sergio Bandeira de Mello, presidente de SindiGás (Sindicato Nacional de Distribuidores de Gas Licuado de Petróleo), la organización dedica a promover y defender los intereses de las industria en Brasil, rememora cómo eran los debates con las autoridades de la época.
“La argumentación principal era que con la prohibición, o sea, con la desverticalización, se podría crear una dinámica más intensa de competencia, de rivalidad”, explicó a Pulso.
Con el paso del tiempo el dirigente gremial, sostiene las mismas dudas que lo llevaron a argumentar en contra de una iniciativa como esa. “¿Qué beneficios pueden generar hacia la sociedad? ¿Qué beneficios pueden generar hacia la competencia? O sea, la verdad los mayoristas se encargan de echar más presión competitiva en la cadena. Entonces, acá en Brasil nosotros nos hemos dado cuenta de que se trataba mucho más de un lobby -no estoy hablando de un lobby no legítimo, un lobby ilegal- pero sí un lobby de los minoristas en búsqueda de una reserva de mercado”, sostiene.
Consultado sobre las lecciones que dejó el fallido caso brasileño, plantea que “es muy importante comprender qué es el minorista, cuál es el papel del minorista”, y afirma que entre mayoristas y minoristas “existe una necesidad simbiótica entre los dos”.
“Las empresas acá en Brasil, con el tamaño de Brasil, y con el gas licuado de petróleo que llega a 100% de los municipios brasileños, sólo es posible tamaña capilaridad por la existencia de los minoristas. Ellos tienen competencias, capacidades, que los mayoristas no tienen”, enfatiza.
Agrega que, por el lado del consumidor, “es muy importante tener la libertad de consultar a cuál minorista va a comprar, o de cuál mayorista va a comprar; es distinto de la cuestión de las concesiones, como de energía eléctrica, de agua, de servicios generales, que estamos amarrados a un monopolio controlado por el Estado”.
Finalmente, reflexiona sobre las preocupaciones que levanta la concentración de mercado y sostiene que dicho fenómeno “en otras industrias que son de capital intensivo, son absolutamente normales y deseables”, algo que a su juicio también debe entenderse para el GLP.
“En Brasil somos gigantescos en territorio y son 156 plantas de llenado en todo el país. La concentración de 156 plantas de llenado no es porque somos perversos, es porque tienes que tener escala industrial para poder ofertar un producto a un costo competitivo con otras energías”, concluye.