Introdução

 A Associação Ibero-americana de Gás Liquefeito de Petróleo (AIGLP) é uma organização com mais de 37 anos de história, reunindo empresas e associações de 16 países que atuam no mercado de GLP. Nosso principal objetivo é promover boas práticas no setor, sempre com uma visão voltada para o bem-estar e a segurança do consumidor.

Nossos pilares fundamentais incluem o respeito pela marca, a oposição à existência de um parque comum de cilindros, a necessidade de uma regulamentação específica para a requalificação dos cilindros e a segurança em todos os níveis da cadeia do Gás Liquefeito de Petróleo (GLP), desde sua produção até sua chegada ao consumidor final. Também defendemos a livre concorrência, pois acreditamos que ela é essencial para manter uma competição saudável entre as empresas, resultando em preços mais baixos e melhor qualidade para os consumidores.

Como o GLP tem grande importância na cesta de consumo da população, suas implicações sociais acabam por mobilizar a atenção da mídia e, por consequência, da classe política, fazendo com que a regulação do mercado e as políticas concorrenciais sejam constantemente objetos de discussão, como podemos ver no caso chileno em análise.

Como entidade representativa, é nosso dever trazer para o debate as políticas que não se alinham com as melhores práticas do setor. Nosso compromisso é promover um ambiente propício para o crescimento contínuo, assegurando que a indústria permaneça inovadora, competitiva e preparada para responder às complexidades de um mercado global em constante evolução. Além disto, temos como compromisso social o combate à pobreza energética, pois acreditamos que o GLP representa uma solução para esse desafio, fornecendo à população mais vulnerável uma fonte de energia limpa, com menor emissão de resíduos, com portabilidade e capilaridade, permitindo que alcance os lugares mais remotos e de difícil acesso.

Assim, compreendido o papel da AIGLP neste processo, e reforçando o fato de que nossas manifestações buscam apenas trazer mais luz aos debates, sempre respeitando a autonomia e autoridade dos poderes legitimamente estabelecidos, vamos analisar nosso caso de estudo, iniciando com um breve histórico.

Em novembro de 2020, a Fiscalía Nacional Económica (FNE)[1], órgão chileno encarregado de promover e defender a livre concorrência em todos os mercados ou setores produtivos, anunciou a elaboração de um estudo sobre o mercado de gás no país, sexto conduzido pelo órgão, que visava analisar em profundidade a indústria de gás chilena. Segundo a FNE, uma análise preliminar identificou que existiam segmentos no mercado que não estavam operando adequadamente do ponto de vista da concorrência, gerando condições comerciais desfavoráveis para consumidores, impactando diretamente os preços para as famílias chilenas.

Mais de um ano depois de iniciado, em dezembro de 2021, a FNE divulgaria seu relatório final, que apontava um mercado caracterizado por alta concentração e baixa intensidade competitiva, e entre as principais recomendações do estudo estava a proibição da participação das três grandes distribuidoras – Abastible, Gasco e Lipigas – na venda direta ao consumidor. Segundo a FNE, a alta concentração do mercado fazia com que, em cenários de condições internacionais favoráveis (como redução no preço da matéria-prima), os benefícios fossem repassados apenas parcialmente aos consumidores finais, enquanto as empresas ampliavam suas margens de lucro.

Obviamente o estudo foi amplamente questionado pela indústria, uma vez que deixava de fora informações cruciais sobre a dinâmica do mercado, além de não considerar todos os custos da cadeia de distribuição, levando a uma interpretação equivocada sobre as margens praticadas pelo setor.

Entretanto, mesmo com todas as críticas o relatório serviu como base de um projeto de lei (PL), preparado pelo Poder Executivo e enviado ao Congresso em junho deste ano, propondo ajustes no mercado de gás liquefeito de petróleo. Em termos gerais, o projeto apresentado prevê:

1. Adoção do design regulatório proposto pela FNE, proibindo aos distribuidores atacadistas a venda direta ao consumidor, e qualquer cláusula de exclusividade e incentivos que permitam integrar ambos os elos da cadeia logística.
2. Criação de um registro obrigatório de distribuidores atacadistas e varejistas de GLP, no qual as empresas deverão se inscrever de acordo com a atividade que realizam.

• Estabelecer o acesso aberto ao serviço de envase, desde que haja capacidade disponível.

1. Consagrar legalmente a intercambialidade de cilindros entre o distribuidor atacadista e os distribuidores varejistas de GLP, estabelecendo ainda a obrigação de implementar um sistema de rastreabilidade dos cilindros.
2. Prazo de doze meses, após a promulgação da lei, para que a desintegração seja concretizada.

Ao examinar a proposta de PL, nos parece que certos aspectos cruciais da dinâmica do mercado deixaram de ser analisados, como, por exemplo, a falta de consideração sobre como o consumidor realiza suas compras, e a comparação de números utilizando as margens brutas, que não levam em consideração os custos operacionais.

Além disso, não nos pareceu claro que foram realizadas as devidas análises de impacto regulatório, que são essenciais para prever e compreender as consequências potenciais que as propostas de alteração da regulação poderiam ter sobre o mercado. Sem essas análises, corre-se o risco de implementar regulações que, ao invés de beneficiar, podem perturbar o equilíbrio e a eficiência do mercado em questão.

É necessário compreender que o mercado de GLP é complexo e multifacetado e sua estrutura atual é o resultado de um equilíbrio, alcançado ao longo de sua existência, entre forças econômicas e diretrizes regulatórias. Ao considerar mudanças nesse mercado, é vital ter uma compreensão profunda tanto dos aspectos econômicos quanto dos jurídico-institucionais, garantindo que as alterações promovam benefícios reais para o setor e, principalmente, para o consumidor.

É importante ressaltar que o GLP, por sua periculosidade, não aceita experimentações. Qualquer alteração na regulação econômica deve ser tratada com muita seriedade e deve passar por crivos exaustivos de estudos, análises econômicas, comparações e simulações de modelos diversos, verificando suas falhas e virtudes, de maneira que comprovem economicidade e segurança para o usuário.

Sob esta ótica, utilizaremos o caso chileno para desmitificar alguns conceitos, frequentemente utilizados de forma equivocada, relacionados à concentração, rivalidade e integração vertical, além de mostrar que quaisquer mudanças regulatórias no setor devem passar por um amplo processo de estudo, em função do potencial de impacto no mercado e possíveis consequências indesejadas, sem a contrapartida para o consumidor final.

Concentração do Mercado

A concentração observada no mercado de GLP não é acidental. O setor é marcado por elevadas economias de escala em sua cadeia produtiva. Desde a produção/importação – em refinarias, UPGNs[2] e terminais de importação – até a recarga dos cilindros, os volumes comercializados são cruciais para determinar a viabilidade econômica dos projetos.

Aqui vale destacar que o grau de concentração, em função das elevadas economias de escala, estabelece um nível ótimo de produção[3], que define um tamanho para a empresa (a escala mínima eficiente) que quando contraposto com a dimensão do mercado se reflete em um elevado market-share. Além da indústria de GLP, este processo de concentração pode ser encontrado em diversos setores da economia, como por exemplo: a Indústria de Softwares de Sistema Operacional; a Indústria Aeroespacial e de Defesa; a Indústria Farmacêutica; a Indústria de Bebidas; a Indústria de Petróleo e Gás; e a Indústria Automobilística.

Nestes setores, a presença de economias de escala torna difícil para novos entrantes competirem efetivamente sem um investimento substancial. Além disso, a expertise técnica, patentes, e a fidelidade à marca muitas vezes fortalecem ainda mais a posição das empresas dominantes.

Apesar disso, em nenhum destes existem barreiras para a entrada de novos participantes. As regulamentações existentes, normalmente, visam apenas assegurar que o serviço seja prestado de maneira eficaz, adequada e segura.

No entanto, a ausência de barreiras artificiais de entrada não elimina as peculiaridades inerentes a um mercado complexo como o de GLP. Existem, certamente, barreiras estruturais de natureza econômica, algo esperado em um setor que demanda intenso investimento. Em outras palavras, qualquer empresa que aspire a entrar no setor de distribuição de GLP deve, além de atender às normas regulamentares, investir significativamente em infraestrutura, como parques de engarrafamento, estoques, embalagens personalizadas, equipamentos variados, treinamento de pessoal, capital de giro, construção de marca, estabelecimento de reputação e diversas garantias[4].

Em resumo, para entrar no mercado de envase de GLP, existem barreiras econômicas, perfeitamente legítimas devido à estrutura do setor. Essa concentração é fruto da competição, conforme visto anteriormente, não é exclusiva ao setor de GLP, e pode, em muitos casos, beneficiar o consumidor final.

Ainda sobre o tema concentração, é fundamental desmistificar a noção equivocada, também apontada no relatório da FNE, de que a concentração no mercado gera uma baixa intensidade competitiva.

O que normalmente se observa no mercado de GLP é uma intensa concorrência, que coloca o consumidor no centro das decisões de mercado, exigindo prazos de entrega rápidos, preços competitivos e serviços de alta qualidade. Esta competição impulsiona inovação e eficiência, graças à intensa rivalidade entre os concorrentes.

Assim, em setores com produtos padronizados, como o GLP, as empresas buscam diferenciação através da qualidade do serviço, reputação da marca, atendimento rápido, histórico de segurança, condição dos recipientes e assistência na instalação, entre outros fatores, e a eficiência logística torna-se um diferencial crucial[5].

Desta forma, um mercado concentrado não necessariamente implica em redução da concorrência, e não deve ser o único indicador para avaliar o nível de rivalidade em um setor.

Integração Vertical

O mercado de GLP evoluiu ao longo do tempo sob um arcabouço jurídico-institucional que, entre outros fatores, potencializou a integração vertical entre a revenda e distribuição do gás. Esta integração permite eficiências operacionais, redução de custos e a otimização da cadeia de valor, atenuando riscos associados à volatilidade do mercado e garantindo qualidade do produto.

Da mesma forma que vimos anteriormente em relação ao tema concentração do mercado, a integração vertical também é característica em diversos setores da economia, como por exemplo: Tecnologia; Agricultura; Moda e Vestuário; Cinema e Entretenimento; e Petróleo e Gás.

Entretanto, esta característica é frequentemente associada à concentração de mercado e a práticas anticompetitivas, percepção simplista quando analisamos mercados complexos, onde a realidade nos mostra que a integração vertical pode trazer benefícios substanciais na forma de ganhos de escala e sinergias na cadeia de distribuição, que podem ser transferidos ao consumidor final na forma de preços mais competitivos.

Assim, a proibição da venda direta aos consumidores, por parte das empresas distribuidoras, além de não fazer sentido econômico, ignora um princípio básico sobre a defesa da concorrência, que na verdade não existe para defender os concorrentes, mas sim a concorrência.

Nesse contexto, vale ressaltar um estudo de 2014, realizado pela Agência Nacional do Petróleo, órgão regulador do mercado de combustíveis do Brasil, durante a revisão do marco regulatório de distribuição e revenda de GLP, que concluiu, sobre o tema em questão, que: a estrutura e arranjos entre os segmentos de distribuição e de revenda de GLP resultam do exercício da livre iniciativa pelos agentes econômicos e, principalmente, parecem estar orientados pela busca de ganhos de eficiência e aproveitamento dos ativos já existentes. Pontuaram ainda que não há elementos que indiquem a possibilidade de que a atuação direta do distribuidor na atividade de revenda varejista de botijões de GLP apresente prejuízos ao processo competitivo[6].

O que podemos depreender sobre o tema, na experiência vivida no Brasil, pode muito bem ser resumida pelo economista José Tavares de Araújo Jr, em seu artigo intitulado “anatomia de um falso debate”[7], onde cita que uma eventual proibição da integração vertical seria uma intervenção estatal indevida porque geraria ineficiência econômica e prejudicaria os interesses do consumidor final.

No exemplo brasileiro, ficou claro que o tema foi trazido ao debate motivado por grupos de interesse, que pretendiam desordenar uma virtuosa regulação para contornar barreiras econômicas legítimas, impondo, desta forma, seus interesses diretos e não os interesses da sociedade. Ao final, a análise mais completa da questão mostrou que todas as mudanças propostas não beneficiavam a sociedade e ainda colocavam em grave risco os arranjos e rotinas que garantem os níveis de serviços atuais.

Contratos de Exclusividade

A proibição dos contratos de exclusividade, em realidade, fere a liberdade de escolha do revendedor, uma vez que esta modalidade de negócio é totalmente alinhada aos princípios de livre iniciativa e concorrência.

Ao optar por representar uma marca exclusiva, o revendedor garante abastecimento de produtos adequado à sua demanda e recebe benefícios como uso da marca em seu estabelecimento, publicidade, uniformes e treinamento. Essa relação contratual, que normalmente não está regulamentada por agências reguladoras, estabelece o compromisso do revendedor em ofertar produtos exclusivos da marca escolhida, ressaltando a possibilidade de rescisão, de acordo com cláusulas acordadas, sem que haja obrigação perene à marca.

Este tipo de relação comercial permite que as distribuidoras invistam em seus pontos de venda, oferecendo recipientes em comodato, condições diferenciadas de preço e crédito e outros incentivos para revendedores que escolhem associar-se exclusivamente a elas. Por outro lado, esses revendedores comprometem-se com padrões de qualidade e serviço, fortalecendo a identidade da marca, estampada em alto relevo nos cilindros, fidelizando clientes, reforçando o compromisso com a segurança e proporcionando transparência ao consumidor. Ao adquirir o produto, o cliente pode identificar claramente quem é responsável pelo envase e pela manutenção do botijão.

Limitar a opção de marca exclusiva nos pontos de venda significa reduzir a capacidade de escolha do consumidor, que, após uma experiência negativa, pode optar por não comprar mais de uma determinada marca, incentivando a competição entre as empresas e a melhoraria constante dos serviços ofertados.

Além disto, a restrição dos contratos de exclusividade poderia desestimular investimentos por parte das distribuidoras em pontos de venda e em garantias de serviços.

Finalmente, é importante destacar que, a cada aquisição, o consumidor pode optar por mudar de uma marca para outra. Eliminar a possibilidade de exclusividade de marca nos pontos de venda restringe a autonomia do consumidor de escolher com base em suas experiências, seja para recompensar uma marca com uma nova compra ou evitá-la após uma má experiência, incentivando as empresas a aprimorarem constantemente seus serviços. Uma experiência negativa, como ao adquirir um recipiente de gás, pode levar o cliente a evitar essa marca no futuro, e isto funciona como um estímulo econômico para que as empresas busquem incessantemente aperfeiçoamento de seus serviços.

Análise de Impacto Regulatório (AIR)

A distribuição e comercialização de GLP são atividades reguladas, sendo necessária a autorização dos órgãos reguladores de cada país para exercê-las. Uma regulamentação adequada, seja no setor de GLP ou em outros setores regulados, é essencial, exigindo um esforço contínuo para atualizar, revogar ou formular novas regulamentações com o objetivo de potencializar o bem-estar social[8].

Precisamos compreender que qualquer regulamentação com potencial de impacto no mercado e na sociedade deve passar por um amplo processo de estudo. Devemos, no mínimo: identificar as áreas que necessitam de correção ou estímulo; analisar se a regulamentação em discussão está em sintonia com os objetivos estabelecidos; e reduzir eventuais impactos negativos para a sociedade, levando em conta os interesses dos consumidores, do governo e dos produtores. Sem essas definições claras, é imprudente avançar na criação de regulamentações.

Alguns países de nossa região adotam, como metodologia obrigatória, uma ferramenta denominada AIR, voltada à melhoria da qualidade regulatória. Esta ferramenta provê um método estruturado de avaliação, ancorado em evidências, que tem como propósito analisar, a partir da identificação de um desafio regulatório, os impactos potenciais das várias opções de ação para alcançar os objetivos desejados. Seu objetivo principal é guiar e apoiar o processo decisório, assegurando, em última instância, que intervenções regulatórias sejam efetivas, eficazes e eficientes.

O ponto de partida para uma AIR é a delimitação clara do problema regulatório a ser analisado. Esta análise permite ao Poder Público ponderar as diferentes opções de atuação, podendo, inclusive, optar por não intervir. Ela se torna crucial para evitar decisões apressadas que podem trazer para o mercado vícios inexistentes, oferecendo uma avaliação profunda sobre os efeitos potenciais de uma mudança regulatória proposta.

No caso em estudo, não foi observada qualquer análise de impacto que a nova regulação poderá ter sobre o mercado e quando a AIR não é realizada ou é inadequadamente conduzida, o consumidor fica particularmente vulnerável.

 Conclusão

Ao analisar o caso chileno, observamos uma iniciativa bastante comum em nossa região, que são propostas de revisões regulatórias, sob a bandeira da redução do preço do produto, que acabam por trazer insegurança e, ao contrário do que se deseja, aumento de custo, prejudicando justamente aquele que deve ser protegido: o consumidor final.

A presunção de que, ao forçar ou facilitar a entrada de novos agentes no setor, haverá uma queda imediata nos preços é um equívoco. No mercado de envasamento de GLP, que requer substanciais investimentos em infraestrutura, é impreciso e até questionável sugerir que a simples entrada de pequenos agentes ameaçaria os grandes players e reduziria os preços. Na realidade, os preços tendem a aumentar, a menos que esses novos entrantes possuam capital e estrutura robusta para competir de imediato com as empresas já estabelecidas.

Vimos que não se deve confundir alto grau de concentração, com baixa intensidade competitiva, uma vez que a característica típica de uma atividade econômica de alto investimento de capital acaba por resultar em concentração estrutural, mas sem que isso signifique artificialismos, pelo contrário, se traduz em eficiência e busca por melhores níveis de serviço, oportunizando atração de investimentos para inovações e aprimoramentos operacionais.

Em relação à integração vertical, embora em alguns casos possa ser associada à redução da concorrência, é essencial considerar seus benefícios inerentes, especialmente em mercados complexos como o de GLP. Os ganhos de escala e as sinergias resultantes da integração podem, de fato, proporcionar valor significativo tanto para as empresas quanto para os consumidores. Assim, é fundamental avaliar a integração vertical não apenas através da lente da concorrência, mas também considerando a eficiência, a qualidade e os benefícios que ela pode trazer ao mercado e à sociedade.

Quanto aos contratos de exclusividade, impedi-los significaria impor um obstáculo nas relações privadas e um desestímulo ao investimento das distribuidoras nos pontos de vendas, tanto em aspectos de identificação, quanto em padronização e garantias de serviços.

Finalmente, pudemos observar que a análise de impacto regulatório (AIR) é um instrumento crucial no processo de formulação e revisão de políticas públicas e regulações. Ela visa entender as potenciais consequências econômicas, sociais e ambientais de uma proposta regulatória, garantindo que a regulação seja não apenas eficaz, mas também eficiente. Esta é uma prática consagrada entre os países membros da OCDE, sendo adotada como parte inicial de qualquer processo de debate regulatório. Na verdade, o que se debate atualmente são modelos de ARR (Análise de Resultados Regulatórios), ou seja, a avaliação dos resultados de uma nova regulação econômica, uma vez que a AIR é uma verdade absoluta.

Uma AIR bem-conduzida fornece uma base sólida para tomadas de decisão informadas, possibilitando que os formuladores de políticas avaliem se os benefícios de uma regulamentação proposta superam seus custos. Ao antecipar possíveis efeitos indesejados, a análise ajuda a garantir que as regulações sejam bem orientadas, minimizando os riscos de intervenções que poderiam prejudicar a economia ou certos grupos da sociedade. Além disto, a regulamentação do setor de GLP tem a segurança como foco principal, visto que se trata de produto altamente inflamável presente em praticamente todas as residências. Não se deve mudar a regulação econômica, com base em um experimento, e depois se preocupar se vai ou não funcionar, pois desarranjar um sistema seguro e eficaz, que garante suprimento, qualidade, quantidade e integridade dos vasos de pressão que transportam e armazenam o GLP, não pode ser colocado em teste sem muito estudo, sem análises econômicas, sem comparações e simulações de modelos diversos.

Em resumo, a análise de impacto regulatório não é apenas uma etapa burocrática no processo de tomada de decisão, ela é uma ferramenta valiosa para garantir que as decisões tomadas sejam no melhor interesse da sociedade como um todo, protegendo, sobretudo, aqueles que são frequentemente os mais afetados: os consumidores.

 

Referências:

[1] A FNE, um serviço público descentralizado dotado de personalidade jurídica e patrimônio próprio, que opera independentemente de qualquer outro organismo ou serviço, estando sob a supervisão direta do Presidente da República, através do Ministério da Economia.

[2] UPGN – Unidades de Processamento de Gás Natural

[3] Nível ótimo de produção é aquele que permite a empresa produzir no menor custo médio possível. Qualquer nível de produção inferior a este tem como contrapartida o aumento do custo unitário de produção.

[4] Mercados de Combustíveis e GLP: questões de regulação setorial e de concorrência. Autores/Organizadores: Helder Queiroz Pinto Jr e Marcelo Colomer. Março 2022 – Acesso: https://www.sindigas.org.br/Download/PUBLICACOES_SETOR/GEE_mercados_de_combustiveis_e_GLP.pdf

[5] Trabalho LCA – Estudo completo “Agenda Positiva para o GLP: diagnóstico e proposições” (2021): www.sindigas.org.br/Download/lca-sindigas-agendapositiva-20210211-vf.pdf

[6] ANP. Nota Técnica 084/CDC/2014. Pág. 15, in fine. Acesso: https://www.sindigas.org.br/Download/nt_084_cdc_2014.pdf

[7] José Tavares de Araújo Jr. 2015. Acesso: https://www.sindigas.org.br/Download/anexo_2_verticalizacao_anatomia_de_um_falso_debate_jose_tavares_anexo.pdf

[8] Conforme destacado pela OCDE: “Qualidade regulatória requer que os países gerenciem o estoque de regulamentações vigentes e o fluxo de novas regulamentações para sustentar o crescimento e maximizar o bem-estar social.” (OCDE, Policy Brief: improving the quality of regulation, 2009, p. 2).