Introducción

La Asociación Iberoamericana de Gas Licuado de Petróleo (AIGLP) es una organización con más de 37 años de trayectoria, que agrupa a empresas y asociaciones de 16 países que operan en el mercado de GLP. Nuestro principal objetivo es promover buenas prácticas en el sector, siempre con una visión enfocada en el bienestar y seguridad del consumidor.

Nuestros pilares fundamentales incluyen el respeto a la marca, la oposición a la existencia de un parque común de cilindros, la necesidad de una regulación específica para la recalificación de los cilindros y la seguridad en todos los niveles de la cadena del Gas Licuado de Petróleo (GLP), desde su producción hasta su llegada al consumidor final. También defendemos la libre competencia, ya que creemos que es esencial para mantener una competencia saludable entre las empresas, lo que resulta en precios más bajos y mejor calidad para los consumidores.

Dado que el GLP tiene una gran importancia en la cesta de consumo de la población, sus implicaciones sociales a menudo movilizan la atención de los medios y, en consecuencia, de la clase política, lo que hace que la regulación del mercado y las políticas de competencia sean objetos constantes de discusión, como podemos ver en el caso chileno que estamos analizando.

Como entidad representativa, es nuestro deber traer al debate políticas que no estén en línea con las mejores prácticas del sector. Nos comprometemos a promover un ambiente propicio para el crecimiento continuo, asegurando que la industria siga siendo innovadora, competitiva y preparada para responder a las complejidades de un mercado global en constante cambio. Además, tenemos el compromiso social de combatir la pobreza energética, ya que creemos que el GLP representa una solución a este desafío, proporcionando a la población más vulnerable una fuente de energía limpia, con menos emisiones, portátil y con alcance, lo que permite que llegue a los lugares más remotos y de difícil acceso.

Por lo tanto, entendido el papel de AIGLP en este proceso y reforzando el hecho de que nuestras manifestaciones buscan solo traer más luz sobre los debates, siempre respetando la autonomía y autoridad de los poderes legítimamente establecidos, vamos a analizar nuestro estudio de caso, comenzando con un breve resumen histórico.

En noviembre de 2020, la Fiscalía Nacional Económica (FNE)[1], organismo chileno encargado de promover y defender la libre competencia en todos los mercados o sectores productivos, anunció la elaboración de un estudio sobre el mercado del gas en el país, el sexto llevado a cabo por el organismo, que buscaba analizar en profundidad la industria del gas en Chile. Según la FNE, un análisis preliminar identificó que había segmentos en el mercado que no estaban operando adecuadamente desde el punto de vista de la competencia, generando condiciones comerciales desfavorables para los consumidores, afectando directamente los precios para las familias chilenas.

Más de un año después de su inicio, en diciembre de 2021, la FNE publicaría su informe final, que describía un mercado caracterizado por una alta concentración y baja intensidad competitiva. Entre las principales recomendaciones del estudio estaba la prohibición de la participación de las tres grandes distribuidoras – Abastible, Gasco y Lipigas – en la venta directa al consumidor. Según la FNE, la alta concentración del mercado significaba que, en escenarios de condiciones internacionales favorables (como la reducción del precio de las materias primas), los beneficios sólo se trasladaban parcialmente a los consumidores finales, mientras que las empresas aumentaban sus márgenes de beneficio.

Obviamente, el estudio fue ampliamente cuestionado por la industria, ya que omitía información crucial sobre la dinámica del mercado y no consideraba todos los costos de la cadena de distribución, lo que llevaba a una interpretación errónea de los márgenes practicados por el sector.

Sin embargo, a pesar de todas las críticas, el informe sirvió como base para un proyecto de ley (PL) preparado por el Poder Ejecutivo y presentado al Congreso en junio de este año, proponiendo ajustes en el mercado de gas licuado de petróleo. En términos generales, el proyecto propone:

1. Adoptar el diseño regulatorio propuesto por la FNE, prohibiendo a los distribuidores mayoristas la venta directa al consumidor, y cualquier cláusula de exclusividad e incentivos que permitan integrar ambos eslabones de la cadena logística.
2. Creación de un registro obligatorio de distribuidores mayoristas y minoristas de GLP, en el cual las empresas deberán registrarse de acuerdo con la actividad que realicen.
3. Establecer el acceso abierto al servicio de envasado, siempre que haya capacidad disponible.
4. Consagrar legalmente la intercambiabilidad de cilindros entre el distribuidor mayorista y los distribuidores minoristas de GLP, estableciendo además la obligación de implementar un sistema de trazabilidad de cilindros.
5. Plazo de doce meses, tras la promulgación de la ley, para que se concrete la desintegración.

Al examinar la propuesta de PL, nos parece que ciertos aspectos cruciales de la dinámica del mercado no fueron analizados, como, por ejemplo, la falta de consideración sobre cómo el consumidor realiza sus compras, y la comparación de cifras utilizando márgenes brutos que no consideran los costos operativos.

Además, no nos pareció claro si se realizaron los análisis de impacto regulatorio correspondientes, que son esenciales para prever y entender las posibles consecuencias que las propuestas de cambio en la regulación podrían tener en el mercado. Sin estos análisis, se corre el riesgo de implementar regulaciones que, en lugar de beneficiar, pueden perturbar el equilibrio y eficiencia del mercado en cuestión.

Es necesario entender que el mercado de GLP es complejo y multifacético y su estructura actual es el resultado de un equilibrio, alcanzado a lo largo de su existencia, entre fuerzas económicas y directrices regulatorias. Al considerar cambios en este mercado, es vital tener una comprensión profunda tanto de los aspectos económicos como de los jurídico-institucionales, asegurando que los cambios promuevan beneficios reales para el sector y, principalmente, para el consumidor.

Es importante subrayar que el GLP, debido a su peligrosidad, no admite experimentaciones. Cualquier cambio en la regulación económica debe ser abordado con extrema seriedad y debe someterse a exámenes exhaustivos de estudios, análisis económicos, comparaciones y simulaciones de diversos modelos, comprobando sus fallos y virtudes, de manera que demuestren economía y seguridad para el usuario.

Bajo esta perspectiva, utilizaremos el caso chileno para desmitificar algunos conceptos, frecuentemente utilizados de forma errónea, relacionados con la concentración, rivalidad e integración vertical. Además, mostraremos que cualquier cambio regulatorio en el sector debe pasar por un extenso proceso de estudio, debido al potencial impacto en el mercado y posibles consecuencias no deseadas, sin beneficios para el consumidor final.

Concentración del Mercado

La concentración observada en el mercado de GLP no es accidental. El sector se caracteriza por altas economías de escala en su cadena productiva. Desde la producción/importación – en refinerías, UPGNs[2] y terminales de importación – hasta el llenado de cilindros, los volúmenes comercializados son cruciales para determinar la viabilidad económica de los proyectos.

Aquí vale la pena destacar que el grado de concentración, debido a las grandes economías de escala, establece un nivel óptimo de producción[3], que define un tamaño para la empresa (la escala mínima eficiente) que, cuando se contrasta con el tamaño del mercado, se refleja en un alto market-share. Además de la industria del GLP, este proceso de concentración se puede encontrar en varios sectores económicos, como, por ejemplo: la industria de sistemas operativos; la industria aeroespacial y de defensa; la industria farmacéutica; la industria de bebidas; la industria de petróleo y gas; y la industria automotriz.

En estos sectores, la presencia de economías de escala hace difícil para los nuevos entrantes competir efectivamente sin una inversión significativa. Además, la experiencia técnica, patentes y lealtad a la marca a menudo refuerzan aún más la posición de las empresas dominantes.

A pesar de ello, en ninguno de estos existen barreras para la entrada de nuevos participantes. Las regulaciones existentes, generalmente, buscan asegurar que el servicio se proporcione de manera eficiente, adecuada y segura.

Sin embargo, la ausencia de barreras artificiales de entrada no elimina las peculiaridades inherentes a un mercado complejo como el GLP. Ciertamente, existen barreras estructurales de naturaleza económica, algo esperado en un sector que requiere una intensa inversión. En otras palabras, cualquier empresa que aspire a entrar en el sector de distribución de GLP debe, además de cumplir con las normas reglamentarias, invertir significativamente en infraestructura, como plantas de envasado, stocks, envases personalizados, diversos equipos, capacitación de personal, capital de trabajo, construcción de marca, establecimiento de reputación y diversas garantías[4].

En resumen, para entrar en el mercado de envasado de GLP, existen barreras económicas, perfectamente legítimas debido a la estructura del sector. Esta concentración es resultado de la competencia y, como se vio anteriormente, no es exclusiva del sector GLP, y puede, en muchos casos, beneficiar al consumidor final.

Sobre el tema de la concentración, es fundamental desmitificar la noción equivocada, también señalada en el informe de la FNE, de que la concentración en el mercado genera una baja intensidad competitiva.

Lo que normalmente se observa en el mercado de GLP es una intensa competencia, que sitúa al consumidor en el centro de las decisiones del mercado, exigiendo plazos de entrega rápidos, precios competitivos y servicios de alta calidad. Esta competencia impulsa la innovación y eficiencia, gracias a la intensa rivalidad entre competidores.

Así, en sectores con productos estandarizados, como el GLP, las empresas buscan diferenciarse a través de la calidad del servicio, reputación de la marca, atención rápida, histórico de seguridad, condición de los recipientes, asistencia en la instalación, entre otros factores, y la eficiencia logística se convierte en un diferencial crucial[5].

De esta forma, un mercado concentrado no necesariamente implica una reducción de la competencia, y no debe ser el único indicador para evaluar el nivel de rivalidad en un sector.

Integración Vertical

El mercado de GLP ha evolucionado con el tiempo bajo un marco jurídico-institucional que, entre otros factores, potenció la integración vertical entre la reventa y distribución del gas. Esta integración permite eficiencias operacionales, reducción de costos y la optimización de la cadena de valor, atenuando riesgos asociados a la volatilidad del mercado y garantizando la calidad del producto.

Así como vimos anteriormente en relación con la concentración del mercado, la integración vertical también es característica en diversos sectores de la economía, como, por ejemplo: Tecnología; Agricultura; Moda y Vestimenta; Cine y Entretenimiento; y Petróleo y Gas.

Sin embargo, esta característica es a menudo asociada a la concentración de mercado y a prácticas anticompetitivas, una percepción simplista cuando analizamos mercados complejos. La realidad nos muestra que la integración vertical puede traer beneficios sustanciales en forma de economías de escala y sinergias en la cadena de distribución, que pueden ser transferidos al consumidor final en forma de precios más competitivos.

Por lo tanto, la prohibición de la venta directa a los consumidores, por parte de las empresas distribuidoras, además de no tener sentido económico, ignora un principio básico sobre la defensa de la competencia, que en realidad no existe para defender a los competidores, sino a la competencia.

En este contexto, es importante destacar un estudio de 2014, realizado por la Agencia Nacional del Petróleo, órgano regulador del mercado de combustibles de Brasil, durante la revisión del marco regulatorio de distribución y reventa de GLP, que concluyó, sobre el tema en cuestión, que: la estructura y los acuerdos entre los segmentos de distribución y de reventa de GLP resultan del ejercicio de la libre iniciativa por los agentes económicos y, principalmente, parecen estar orientados por la búsqueda de eficiencia y el aprovechamiento de los activos ya existentes. También señalaron que no hay elementos que indiquen la posibilidad de que la actuación directa del distribuidor en la actividad de reventa de cilindros de GLP presente perjuicios al proceso competitivo[6].

Lo que podemos deducir sobre el tema, a partir de la experiencia vivida en Brasil, puede resumirse muy bien por el economista José Tavares de Araújo Jr., en su artículo titulado “anatomía de un falso debate”[7], donde cita que una eventual prohibición de la integración vertical sería una intervención estatal indebida porque generaría ineficiencia económica y perjudicaría los intereses del consumidor final.

En el ejemplo brasileño, quedó claro que el tema fue traído al debate motivado por grupos de interés, que pretendían desordenar una regulación virtuosa para contornar barreras económicas legítimas, imponiendo, de esta manera, sus intereses directos y no los intereses de la sociedad. Al final, el análisis más completo del asunto mostró que todas las propuestas no beneficiaban a la sociedad y aún ponían en grave riesgo los acuerdos y rutinas que garantizan los niveles de servicios actuales.

Contratos de Exclusividad

La prohibición de los contratos de exclusividad, en realidad, atenta contra la libertad de elección del revendedor, ya que esta modalidad de negocio está completamente alineada con los principios de libre iniciativa y competencia.

Al optar por representar una marca exclusiva, el revendedor asegura un suministro de productos adecuado a su demanda y recibe beneficios como el uso de la marca en su establecimiento, publicidad, uniformes y formación. Esta relación contractual, que normalmente no está regulada por agencias reguladoras, establece el compromiso del revendedor de ofrecer productos exclusivos de la marca elegida, destacando la posibilidad de rescisión, según las cláusulas acordadas, sin que haya obligación perpetua con la marca.

Este tipo de relación comercial permite a las distribuidoras invertir en sus puntos de venta, ofreciendo recipientes en comodato, condiciones diferenciadas de precio y crédito y otros incentivos para revendedores que eligen asociarse exclusivamente con ellas. Por otro lado, estos revendedores se comprometen con estándares de calidad y servicio, fortaleciendo la identidad de la marca, que se muestra en relieve en los cilindros, fidelizando clientes, reforzando el compromiso con la seguridad y proporcionando transparencia al consumidor. Al adquirir el producto, el cliente puede identificar claramente quién es responsable del llenado y del mantenimiento del cilindro.

Limitar la opción de marca exclusiva en los puntos de venta significa reducir la capacidad de elección del consumidor, que, tras una experiencia negativa, puede optar por no comprar más de una determinada marca, incentivando la competencia entre las empresas y la mejora constante de los servicios ofrecidos.

Además, la restricción de los contratos de exclusividad podría desincentivar inversiones por parte de las distribuidoras en puntos de venta y en garantías de servicios.

Finalmente, es importante resaltar que, en cada adquisición, el consumidor puede optar por cambiar de una marca a otra. Eliminar la posibilidad de exclusividad de marca en los puntos de venta limita la autonomía del consumidor para elegir basándose en sus experiencias, ya sea para recompensar una marca con una nueva compra o evitarla tras una mala experiencia, incentivando a las empresas a mejorar constantemente sus servicios.

Análisis de Impacto Regulatorio (AIR)

La distribución y comercialización de GLP son actividades reguladas, siendo necesaria la autorización de los organismos reguladores de cada país para ejercerlas. Una regulación adecuada, ya sea en el sector del GLP o en otros sectores regulados, es esencial, exigiendo un esfuerzo continuo para actualizar, derogar o formular nuevas regulaciones con el objetivo de potenciar el bienestar social[8].

Es necesario entender que cualquier regulación con potencial de impacto en el mercado y en la sociedad debe pasar por un amplio proceso de estudio. Al menos, debemos: identificar las áreas que necesitan corrección o estímulo; analizar si la regulación discutida está en línea con los objetivos establecidos; y reducir posibles impactos negativos para la sociedad, teniendo en cuenta los intereses de los consumidores, el gobierno y los productores. Sin estas definiciones claras, es imprudente avanzar en la creación de regulaciones.

Algunos países de nuestra región adoptan, como metodología obligatoria, una herramienta llamada AIR, orientada a mejorar la calidad regulatoria. Esta herramienta ofrece un método estructurado de evaluación, basado en evidencia, cuyo propósito es analizar, a partir de la identificación de un desafío regulatorio, los impactos potenciales de las diferentes opciones de acción para alcanzar los objetivos deseados. Su objetivo principal es guiar y apoyar el proceso de toma de decisiones, asegurando que las intervenciones regulatorias sean efectivas, eficientes y eficaces.

El punto de partida para un AIR es la definición clara del problema regulatorio a analizar. Este análisis permite al Gobierno ponderar las diferentes opciones de actuación, pudiendo incluso optar por no intervenir. Se vuelve crucial para evitar decisiones precipitadas que puedan traer al mercado vicios inexistentes, ofreciendo una evaluación profunda sobre los efectos potenciales de un cambio regulatorio propuesto.

En el caso estudiado, no se observó ningún análisis de impacto que la nueva regulación podría tener sobre el mercado y cuando el AIR no se realiza o se lleva a cabo de manera inadecuada, el consumidor queda particularmente vulnerable.

Conclusión

Al analizar el caso chileno, observamos una iniciativa muy común en nuestra región: propuestas de revisiones regulatorias bajo el pretexto de reducir el precio del producto, que terminan generando incertidumbre y, contrario a lo que se desea, un aumento de costos, afectando precisamente a quien debería ser protegido: el consumidor final.

La presunción de que forzar o facilitar la entrada de nuevos actores en el sector llevará a una caída inmediata en los precios es un error. En el mercado del envasado de GLP, que requiere importantes inversiones en infraestructura, es impreciso e incluso cuestionable sugerir que la simple entrada de pequeños actores amenazaría a los grandes jugadores y reduciría los precios. De hecho, los precios tienden a aumentar a menos que estos nuevos entrantes tengan capital y estructura sólida para competir de inmediato con las empresas ya establecidas.

Hemos visto que no debemos confundir un alto grado de concentración con baja intensidad competitiva. La característica típica de una actividad económica que requiere una alta inversión de capital termina resultando en una concentración estructural. Pero eso no significa que se trate de algo artificial; por el contrario, se traduce en eficiencia y busca mejorar los niveles de servicio, brindando oportunidades para atraer inversiones para innovaciones y mejoras operativas.

En cuanto a la integración vertical, aunque en algunos casos puede estar asociada con una reducción de la competencia, es esencial considerar sus beneficios inherentes, especialmente en mercados complejos como el GLP. Las economías de escala y las sinergias que resultan de la integración pueden ofrecer un valor significativo tanto para las empresas como para los consumidores. Así, es fundamental evaluar la integración vertical no solo desde el punto de vista de la competencia, sino también considerando la eficiencia, calidad y beneficios que puede aportar al mercado y a la sociedad.

En cuanto a los contratos de exclusividad, prohibirlos significaría poner un obstáculo en las relaciones privadas y desincentivar la inversión de las distribuidoras en los puntos de venta. Esto, tanto en términos de identificación como de estandarización y garantía de servicios.

Por último, pudimos observar que el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) es una herramienta esencial en el proceso de formulación y revisión de políticas públicas y regulaciones. Su propósito es comprender las posibles consecuencias económicas, sociales y ambientales de una propuesta regulatoria, garantizando que la regulación no solo sea eficaz, sino también eficiente. Es una práctica consagrada entre los países miembros de la OCDE y se adopta como punto de partida en cualquier proceso de debate regulatorio. La realidad es que actualmente se debaten modelos de ARR (Análisis de Resultados Regulatorios), es decir, la evaluación de los resultados de una nueva regulación económica, dado que el AIR ya se considera un hecho incuestionable.

Un AIR bien conducido proporciona una base sólida para la toma de decisiones informadas, lo que permite a los responsables de la formulación de políticas evaluar si los beneficios de una regulación propuesta superan sus costos. Al anticipar posibles efectos no deseados, el análisis ayuda a garantizar que las regulaciones sean adecuadas, minimizando los riesgos de intervenciones que podrían perjudicar la economía o ciertos grupos de la sociedad. Además, la regulación del sector del GLP tiene como principal objetivo la seguridad, ya que es un producto altamente inflamable presente en prácticamente todos los hogares. No se debe cambiar la regulación económica, basándose en un experimento, y luego preocuparse por si va a funcionar o no, pues desajustar un sistema seguro y eficiente, que garantiza el suministro, calidad, cantidad e integridad de los contenedores de presión que transportan y almacenan el GLP, no puede ser puesto a prueba sin mucho estudio, sin análisis económicos, sin comparaciones y simulaciones de diferentes modelos.

En resumen, el Análisis de Impacto Regulatorio no es solo una etapa burocrática en el proceso de toma de decisiones, es una herramienta valiosa para garantizar que las decisiones tomadas sean en el mejor interés de la sociedad en su conjunto, protegiendo, sobre todo, a los más afectados: los consumidores.

 

Referencias:

[1] La FNE, un servicio público descentralizado dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, que opera independientemente de cualquier otro organismo o servicio, estando bajo la supervisión directa del Presidente de la República, a través del Ministerio de Economía.

[2] UPGN – Unidades de Procesamiento de Gas Natural

[3] El «nivel óptimo de producción» es aquel que permite a la empresa producir al menor costo medio posible. Cualquier nivel de producción inferior a este conlleva un aumento del costo unitario de producción.

[4] Mercados de Combustibles y GLP: cuestiones de regulación sectorial y de competencia. Autores/Organizadores: Helder Queiroz Pinto Jr y Marcelo Colomer. Marzo 2022 – Acceso: https://www.sindigas.org.br/Download/PUBLICACOES_SETOR/GEE_mercados_de_combustiveis_e_GLP.pdf

[5] Trabajo LCA – Estudio completo «Agenda Positiva para el GLP: diagnóstico y propuestas». (2021): www.sindigas.org.br/Download/lca-sindigas-agendapositiva-20210211-vf.pdf

[6] ANP. Nota Técnica 084/CDC/2014. Pág. 15, in fine. Acceso: https://www.sindigas.org.br/Download/nt_084_cdc_2014.pdf

[7] José Tavares de Araújo Jr. 2015. Acceso: https://www.sindigas.org.br/Download/anexo_2_verticalizacao_anatomia_de_um_falso_debate_jose_tavares_anexo.pdf

[8] Conforme destacado por la OCDE: «La calidad regulatoria requiere que los países gestionen el stock de regulaciones vigentes y el flujo de nuevas regulaciones para respaldar el crecimiento y maximizar el bienestar social.» (OCDE, Policy Brief: improving the quality of regulation, 2009, p. 2).